Reforma a la Ley de Amparo

Reforma a la Ley de Amparo

En fecha 03 de abril de 2024, el Senador del Grupo Parlamentario de MORENA, Ricardo Monreal Ávila, presentó ante la Presidenta de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores una iniciativa de reforma a los artículos 129, último párrafo, y 148 de la Ley de Amparo.
Los numerales de cuenta, a reserva del resultado del proceso legislativo que se encuentra en curso, señalan a la letra:

“Artículo 129. Se considerará, entre otros casos, que se siguen perjuicios al interés social o se contravienen disposiciones de orden público, cuando, de concederse la suspensión:


I. Continúe el funcionamiento de centros de vicio o de lenocinio, así como de establecimientos de juegos con apuestas o sorteos;
II. Continúe la producción o el comercio de narcóticos;
III. Se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos;
IV. Se permita el alza de precios en relación con artículos de primera necesidad o de consumo necesario;
V. Se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave o el peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país;
VI. Se impida la ejecución de campañas contra el alcoholismo y la drogadicción;
VII. Se permita el incumplimiento de las órdenes militares que tengan como finalidad la defensa de la integridad territorial, la independencia de la República, la soberanía y seguridad nacional y el auxilio a la población civil, siempre que el cumplimiento y ejecución de aquellas órdenes estén dirigidas a quienes pertenecen al régimen castrense;
VIII. Se afecten intereses de menores o incapaces o se les pueda causar trastorno emocional o psíquico;

IX. Se impida el pago de alimentos;

X. Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida en términos de ley o bien se encuentre en alguno de los supuestos previstos en el artículo 131, párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se incumplan con las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a
la exportación o importación, salvo el caso de las cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta Ley; se incumplan con las Normas Oficiales Mexicanas; se afecte la producción nacional;
XI. Se impidan o interrumpan los procedimientos relativos a la intervención, revocación, liquidación o quiebra de entidades financieras, y demás actos que sean impostergables, siempre en protección del público ahorrador para salvaguardar el sistema de pagos o su estabilidad;
XII. Se impida la continuación del procedimiento de extinción de dominio previsto en el párrafo segundo del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En caso de que el quejoso sea un tercero ajeno al procedimiento, procederá la suspensión;
XIII. Se impida u obstaculice al Estado la utilización, aprovechamiento o explotación de los bienes de dominio directo referidos en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El órgano jurisdiccional de amparo excepcionalmente podrá conceder la suspensión, aun cuando se trate de los casos previstos en este artículo, si a su juicio con la negativa de la medida suspensional pueda causarse mayor afectación al interés social.”

“Artículo 148. En los juicios de amparo en que se reclame una norma general autoaplicativa sin señalar un acto concreto de aplicación, la suspensión se otorgará para impedir los efectos y consecuencias de la norma en la esfera jurídica del quejoso.

En el caso en que se reclame una norma general con motivo del primer acto de su aplicación, la suspensión, además de los efectos establecidos en el párrafo anterior, se decretará en relación con los efectos y consecuencias subsecuentes del acto de aplicación.”

Objeto de la Reforma

En la Exposición de Motivos de la Iniciativa de Reformas se propuso derogar el último párrafo del artículo 129 transcrito y adicionar un párrafo al mencionado numeral 148 de la Ley de Amparo, con la finalidad de:

1) Suprimir la facultad discrecional de los juzgadores constitucionales de conceder excepcionalmente la suspensión provisional y, en su momento, definitiva, incluso cuando se puedan causar perjuicios al interés social y al orden público, si a su juicio. la negativa de la medida suspensional pueda causarse mayor afectación al interés social.”


2) Prohibir de manera expresa la concesión de la suspensión con efectos generales, respecto de normas también de orden general.

Justificación

En la Exposición de Motivos se justificó la reforma, aduciendo las siguientes razones:
1) Necesidad de salvaguardar el principio de División de Poderes y el principio de presunción de constitucionalidad de las leyes, evitando que los tribunales federales debiliten el ejercicio soberano del legislador.
2) Hacer prevalecer el principio de relatividad que impera en el juicio de amparo.
3) Evitar la discrecionalidad, inconsistencia y arbitrariedad de las resoluciones de los tribunales federales al conceder la suspensión provisional y definitiva, respecto de normas generales.


Con base en lo anterior, se propuso la reforma de los numerales mencionados para quedar en los siguientes términos:


Artículo 129. Se considerará, entre otros casos, que se siguen perjuicios al interés social o se contravienen disposiciones de orden público, cuando, de concederse la suspensión:
I a XIII… (Se deroga)”

“Artículo 148. En los juicios de amparo en que se reclame una norma general autoaplicativa sin señalar un acto concreto de aplicación, la suspensión se otorgará para impedir los efectos y consecuencias de la norma en la esfera jurídica del quejoso.

En el caso en que se reclame una norma general con motivo del primer acto de su aplicación, la suspensión, además de los efectos establecidos en el párrafo anterior, se decretará en relación con los efectos y consecuencias subsecuentes del acto de aplicación.
Tratándose de los juicios de amparo que resuelvan la inconstitucionalidad de normas generales, en ningún caso las suspensiones que se dicten fijarán efectos generales.”

Dictamen de Proyecto de Reforma

El 10 de abril de 2024, las Comisiones Unidas de Justicia y de Estudios Legislativos del Senado de la República discutieron la Iniciativa y elaboraron el Dictamen del Proyecto de reformas, donde se agregó que no existe base constitucional para que se otorgue a la
suspensión efectos generales.
En sesión de 17 de abril de 2024, fue presentado al Pleno el Dictamen correspondiente, el cual fue aprobado, en lo general y en lo particular, con mayoría simple de 69 votos a favor, 42 en contra.

Diversos senadores de los partidos de oposición sostuvieron que se está en presencia de una reforma regresiva que limita las facultades de los juzgadores federales para proteger los derechos de grupos vulnerables y de naturaleza colectiva; además de que busca proteger los proyectos gubernamentales, poniéndolos por encima de los derechos humanos de los gobernados.
El Senado remitió la reforma a la Cámara de Diputados, para efectos del artículo 72 de la Constitución Federal.

Opinión

Con independencia del resultado del procedimiento legislativo de la reforma que se encuentra en marcha, es posible adelantar que los términos de la Iniciativa y del Proyecto de la reforma revelan diversas anomalías de forma y fondo que evidencian un grave desconocimiento del legislador, respecto de la naturaleza y fines de la institución de la suspensión dentro del juicio de amparo.
Los aspectos a considerar pueden enunciarse de la siguiente manera:

I. Aspectos de forma:

a) En la redacción de la Iniciativa, retomada en el Dictamen, se confunde el juicio de amparo con la suspensión, entendiendo ésta como un acto que prejuzga la inconstitucionalidad de la norma reclamada.
b) Se confunde la suspensión en el juicio de ampro con la suspensión prevista en la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal (Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad), sin tomar en cuenta que la suspensión en amparo tiene una naturaleza diversa a la de los otros medios de control de inconstitucionalidad.
c) Se confunde el término resolver con el de reclamar una norma general.
d) La reforma se queda en el ámbito de actuación del juez, pero no toma en cuenta que su resolución es impugnable

II. Aspectos de fondo:


a) La supresión del último párrafo del artículo 129 genera una situación preocupante, porque suprime una excepción a la prohibición de la concesión de la suspensión cuando se compromete el interés social y el orden público; es decir, anula la posibilidad de que el juzgador ejerza su facultad de ponderación para valorar cuándo existe mayor afectación al interés social y el orden público, si negándola o concediéndola.
Lo anterior, no obstante que tanto la previsión general (supuestos de prohibición) como la excepción prevén la regla de que la determinación de la suspensión (lo mismo la concesión que su negativa) no debe afectar el interés social y el orden público.
De este modo, la reforma restringe la potestad de ponderación del juez para
analizar el caso concreto en el que se solicita la suspensión.


b) La reforma no toma en cuenta que, por su naturaleza, la suspensión sólo tiene fines instrumentales, no declarativos y tiene alcances de una medida cautelar, que, por ello, permite a los juzgadores implementar las medidas que estime necesarias para conservar la materia del amparo y evitar la perpetración de perjuicios de carácter irreparable.


c) La reforma pasa por alto que la ley vigente, tal como está redactada, permite el análisis de la naturaleza del derecho involucrado y el derecho afectado, sobre todo, cuando se trata de derechos colectivos, sociales o difusos, a través de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora.


d) La reforma olvida que el artículo 107 constitución no limita los efectos de la suspensión y por ello, no existe impedimento para otorgar efectos generales a la suspensión.


e) La reforma ignora que, de acuerdo con el artículo 148 de la Ley de Amparo y con la jurisprudencia de la Corte, siempre se debe conceder la suspensión contra normas generales. El juzgador no ha puesto en duda la procedencia de la suspensión contra normas generales, por ello, permite que el juzgador constitucional, en ejercicio de sus facultades también de origen constitucional, despliegue un ejercicio de ponderación en torno de la naturaleza del derecho defendido y del ámbito de afectación de la norma reclamada, a fin de suspender temporalmente un precepto que incide en los derechos humanos de toda la sociedad, de un grupo social particularmente vulnerable o de una colectividad concreta.
En este orden, la reforma no busca legislar respecto del contenido del artículo 148 de la Ley de amparo, sino de sus efectos; es decir, busca modificar los criterios de los tribunales, que no son generalizados, pues ningún precepto dispone los efectos generales.


f) Los argumentos de la iniciativa y del Dictamen son de carácter político, pues se cuestiona el criterio y la actuación de los jueces. No contienen una discusión de carácter jurídico técnico, pues, en realidad, no existe ninguna norma que prevea la concesión de una suspensión de una norma con efectos generales.
La exposición de motivos gira en torno de los criterios de los tribunales, a partir de una posición meramente ideológica, pretendiendo la existencia de una supuesta “tiranía de la Toga”, lo cual evidencia una crasa ignorancia de la naturaleza constitucional de las funciones de los órganos jurisdiccionales constitucionales y de los fines de los medios de control de constitucionalidad, en general, y de la suspensión y del juicio de amparo, en lo particular.


g) El argumento de que la suspensión con efectos generales vulnera el principio de división de poderes y el ejercicio soberano del legislador parte del mismo desconocimiento de los fines de la suspensión (temporales, que además no involucran una declaración de inconstitucionalidad de la norma), así como de la naturaleza constitucional del amparo y de las atribuciones de los órganos jurisdiccionales de amparo como órganos de control de la regularidad constitucional de las normas generales.


h) En la reforma se utiliza el término de normas generales, pero se soslaya que la doctrina y la jurisprudencia contemplan dentro de ese rubro a las leyes formal y materialmente legislativas; así como a los reglamentos, decretos, acuerdos, circulares, etc., que no sean producto de un acto formalmente legislativo; por lo tanto, la exposición de motivos, cuando habla de la necesidad de proteger los actos soberanos del legislador, técnicamente no puede referirse al concepto de norma general, sino exclusivamente al de los actos formalmente
legislativos y, por tanto, el objeto de la reforma no se corresponde con el texto del párrafo que se pretende adicionar al artículo 148 de la Ley de Amparo.


i) Se restringe en esta materia la facultad de ponderación del juzgador, así como los principios de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, lo cual incide en los principios de independencia, autonomía y objetividad del juez.


j) La reforma, desde un punto de vista formal, no puede considerarse regresiva, porque en la ley no está prevista la suspensión con efectos generales en contra de normas; pero desde el ámbito material sí puede considerarse regresiva, en tanto que niega la posibilidad de que el órgano jurisdiccional, al ejercer su facultad de ponderación, suspenda los efectos de la ley en favor de todos los gobernados afectados por la norma que no hayan acudido al amparo, pero que, atendiendo a su interés legítimo, se vean afectados por la norma reclamada, por formar parte de grupos vulnerables o colectivos, con lo cual se da un paso atrás en la implementación de medios procesales efectivos para la
protección de los derechos fundamentales de las personas.

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